引言  城市地下管线是城市赖以正常运转的生命线，也是广大市民赖以生存的根本保障。目前绝大部分管线均各自为政地敷设在道路的浅层空间内，由于各种管线的增容、扩容改造，城市道路被反复开挖，“马路拉链”随处可见，管线事故频频发生（媒体报道的地下管线事故平均每天高达5.6起，每年由于路面开挖造成的直接经济损失高达2000亿元），极大地影响着城市的正常安全运行。

地下综合管廊指将城市电力、通信、给水、燃气等管线综合布置在一个共同的地下空间内。形成一种现代化、集约化的地下基础设施，共享地下档案信息，节约利用地下空间资源，强化各种管线的综合协调管理，节省建设投资，方便管网的扩容、改造、维修、保养和管理，提高各种入廊管线的运营安全性，降低公共危害。

2014年6月3日，国务院办公厅以国办发〔2014〕27号印发《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，要求稳步推进城市地下综合管廊建设，在36个大中城市开展地下综合管廊试点工程，以带动具备条件的城市结合新区建设、旧城改造、道路新（改、扩）建，在重要地段和管线密集区建设综合管廊。

2014年12月，国家财政部、住房和城乡建设部、水利部以财建[2014] 839号印发了《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》；国家发改委印发了《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》。

2015年7月28日，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署推进城市地下综合管廊建设。并于2015年8月3日，国务院办公厅以国办发〔2015〕61号印发了《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，就城市地下综合管廊建设提出了总体要求，并在统筹规划、有序建设、严格管理，支持政策等方向提出了指导意见。要求从2015年起，城市新区、各类园区、成片开发区域的新建道路要根据功能需求，同步建设地下综合管廊；老城区要结合旧城更新、道路改造、河道治理、地下空间开发等，因地制宜、统筹安排地下综合管廊建设。

一、城市地下综合管廊建设现状

国外综合管廊建设于19世纪起源于欧洲，欧洲是世界上地下空间开发利用较先进的地区。法国巴黎从1833年开始有系统规划排水网络的同时就开始新建综合管廊。英国于1861年在伦敦修建了第一条综合管廊。德国于1890年开始在汉堡修建地下综合管廊。俄罗斯地下综合管廊较为发达，莫斯科地下有130公里地下综合管廊。20世纪英国、西班牙、日本、匈牙利也都开始修建地下综合管廊。日本因为国土面积狭小，因此十分注重地下空间的综合利用。日本地下综合管廊始建于1958年，1963年颁布了《综合管廊实施法》，成为第一个在该领域单独立法的国家。近年来，欧洲各国许多城市（包括伦敦、巴黎、巴塞罗那）都规划了各自的地下综合管廊系统。

国内1958年在北京天安门修建了一条1076米的地下综合管廊。1977年为配合毛主席纪念堂工程建设，又修建了一条约500米的综合管廊。1994年上海浦东新区建成全长11.25公里的一条综合管廊，配套了较为齐全的安全设施和中央计算机管理系统，成为国内第一条规模较大、距离较长、设施较为完备的地下综合管廊。随后随着全国新一轮城市建设的热潮，各地在开发区、新城区建设和旧城改造中越来越多的城市开始关注并尝试地下综合管廊的建设。2001年济南泉中路改造中新建了综合管廊，深圳大梅沙至盐田建成深圳市第一条城市地下综合管廊，断面高2.85米，宽2.4米，容纳电力、给水、燃气、压力污水管等。2003年广州大学城建成长10公里，断面宽7米，高2.8米，容纳电力、通信、有线电视、给水、供冷等管线的地下综合管廊。此外在北京中关村、上海安亭、上海张杨路、厦门、昆明、南宁、石家庄、烟台、青岛等国内大中城市综合管廊也在逐渐建设和推广。

近年来随着国家新型城镇化建设和国家对地下综合管廊建设的支持，全国各地都开始编制地下综合管廊专项规划，并制定相应办法和实施意见。重庆规划82.8公里，长沙规划63公里，海口规划43公里。广东、吉林、甘肃等省先后出台了推进地下综合管廊的实施意见，河北省将在近期出台《河北省城市地下管网条例》；我省常德出台了《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》，郴州出台了《郴州市城市规划区地下综合管网管理暂行办法》。2015年沈阳、苏州、海口、长沙、包头、白银、厦门、六盘水、哈尔滨等10城市获得全国地下综合管廊试点并得到中央财政补贴支持。

近两年来，由于国家大力加强市政基础设施的投入，全国各地综合管廊的建设开展如火如荼，尤其以吉林省为代表，其作为试点省，更是起到了排头兵的作用，其规划综合管廊长度1000多公里，覆盖11个市和26个县，投资额度达980亿，计划4年时间完成。部分城市规划综合管廊的公里数和投资见下图：

近年来，湖南省也开始试行地下综合管廊，虽然起步较晚，但目前已建成的不少：常德市的常德大道、湘潭市的霞光东路，所容纳的管线一般有电力、路灯、通信、给水、再生水，有的还包括排水、燃气等管线。常德大道的综合管廊双侧布置于道路两侧人行道下，断面尺寸为宽3.5m，高2.5m，长约12km；湘潭市的霞光东路的综合管廊布设在道路南侧的道路机非分隔带下，全长1.5km，断面尺寸为上下两层，宽3.6m，高1.8+2=3.8m。郴州市已于2015年7月完成了《郴州市城市综合管廊规划》的编制工作。岳阳市已于2015年8月完成了《岳阳市城市综合管廊规划》编制的招投标，计划2015年底将编制完成《岳阳市城市综合管廊规划》。长沙市于2015年成功申报国家试点建设城市。

株洲市城市地下管线种类较多，有电力、广电、电信、移动、联通、网通、燃气、自来水、交通信号线、排水管等共十多种。管线用途各异，历来由各相关部门自行报批、自行施工、自行维护，形成了管线单位各自经营、各司其政的局面，城市道路经常被“开膛破肚”。为确保城市交通畅通，保障城市生命线的稳定安全、保护城市环境、增强城市的防灾抗灾能力，建设地下综合管廊将成为城市可持续发展的一项重要举措。

根据对上海、广州、昆明、宁波、南宁等城市已建成地下综合管廊的建设投资模式的调查、了解、分析，国内常用模式是“政府全权出资”和“政府与管线企业联合出资”、“政企合作的特许经营”三种投资建设模式。

由于国内综合管廊建设处于起步阶段，运营养护模式无固定模式，通常有下列三种模式：

1、由全资国有企业运营模式。由政府平台公司负责项目建设，由国有企业主导，组建项目公司负责项目的运营、维护管理。目前这种模式比较常见，广州、天津、杭州、青岛等城市采用此模式动作。

2、政府委托管廊管理单位统一进行管理维护。2011年厦门市率先制定并实施了《厦门城门综合管廊管理办法》，该《办法》规定有关部门应当组织编制管廊专项规划并按规定批准实施。新建、改建、扩建城市道路和新区建设时，按照管廊专项规划应当建设管廊的，要求按规定配套建设综合管廊，管廊经验收合格后，移交有关部门委托的管廊管理单位统一进行管理维护。

3、享有政府授予特许经营的项目公司运营管理模式。由政府授权的国资公司代表政府以地下空间资源或部分带资通过招商引入社会资本，共同组建股份制项目公司，负责项目的建设和后期的运营管理，目前，南昌、柳州、南宁等城市采用该模式。

据调查，目前已按规划在建或建成的地下综合管廊项目主要有：青岛市高新区按规划建设77 km；大连东港商务区已建成综合管廊12 km；兰州安宁新城综合管廊，总长15.9 km，已建成约 6 km；武汉王家墩CBD 商务区综合管廊12.7 km；沈阳浑南新城综合管廊，规划总长度31.6 km，一期 19.7 km，已建成。

二、株洲市城市地下管线及综合管廊建设存在的主要问题

据调查，目前株洲市地下管线及综合管廊建设情况不太乐观。

1、管线种类繁多，老城区还有相当一部分未入地改造，“蜘蛛网”现象较多，安全隐患大；

2、管线的建设与管理各自为政。“马路拉链”现象比比皆是，各种管线的扩容、改造，均处于无序状态，各种管线构筑物（检查井等）的平面布点、形式及维护缺乏统一管理，影响着市民的出行安全，甚至生命安全；

3、地下综合管廊建设，方案研究已很久（1994年开始），但迟迟没有实质性的进展，主要因为：

（1）专项规划缺失。综合管廊在大规模建设、实现网络化之后才能最大限度的发挥其优势，目前株洲市还没有专门的综合管廊专项规划，没有建设综合管廊的规划依据，如盲目上马很可能造成极大的浪费和重复建设，但同时若是错过了株洲市大建设这段建设综合管廊的时机，以后再建必将付出更高的代价。

（2）法律法规不完善。综合管沟的建设与管理必须有法可依，目前株洲市还没有制定综合管廊相关法规，在推行建设综合管廊过程中，一些本该由法律来规范的行为以行政手段来执行，其力度必将大打折扣，难以达到预期的效果。

（3）资金困难。综合管廊的建设需要一次性投入大量资金，给地市财政形成巨大的压力，而且其管理和投融资模式打破了传统的各自为政的局面，这为城市管理者带来了新的挑战。

（4）管理协调困难。目前株洲没有专门的管理机构对地下管线进行管理，各地下管线权属单位较多，协调难度大，难以做到统一管理，统一协调。

三、株洲市城市地下综合管廊建设的对策与建议

株洲市地下综合管廊建设是落实国家政策的需求，也是株洲市社会经济发展的需求，是两型社会，新型城镇化建设的要求，是实现地下空间资源集约化利用，城市基础设施建设可持续发展，提高城市综合承载能力的要求。因此，有必要按要求积极开展地下综合管廊的规划、建设、管理。根据株洲市的实际情况，为加快推进综合管廊的建设，提出以下建议：

1、规划引领，指导建设，争取政策

按照国务院、住建部的要求，结合株洲市城市建设和地下空间的综合利用现状，尽快推进株洲市地下综合管廊建设的课题研究，然后编制《株洲市地下综合管廊专项规划》，对株洲市综合管廊进行整体布局，重点在云龙新城、轨道科技城、清水塘工业新城、湘江新城、东部航空服饰城及旧城改造的铁东路等新城区和旧城改造区域。同时要研究确定入廊管线的种类，重点探讨雨污水管道及燃气管道是否入廊。建议尽快完成该规划的编制并经评审后报政府批复，才有条件建设综合管廊，才有机会申报综合管廊建设试点城市，争取国家政策和补贴，若试点成功，可享受连续补贴三年，共计资金12亿元人民币，切不可错过管廊建设的大好时机。

2、成立协调机构，有效推进管廊建设

市政府牵头成立由市发改、财政、住建、规划、经信、电力组成的多部门联动的地下综合管廊建设协调领导小组，负责协调综合管廊的建设、运营、管理等工作，形成协调联动、合力推进的工作机制。

3、适应市场经济规律，创新投资、建设与运营机制

由于受到财政能力的限制，寻求多元化的投资模式，引入市场化的操作手段，形成“政府指导、市场运作、社会参与”的投资、建设和运营新型机制，将成为推动综合管廊建设的关键。社会资本进入城市综合管廊的投资，一般均采用项目融资的方法，通过采用 PPP 等方式吸引闲散资金或参与项目建设并取得一定时间的经营权（或拥有产权）而收回投资成本并获取投资回报。株洲市应采取措施引入市场机制、吸引社会资金，这样既利于缓解综合管廊建设的资金压力，同时有利于综合管廊的管理和维护。

根据株洲市的特殊情况，建议选用PPP或道路建设单位配建的模式。

（1）PPP模式

国家推广采用“PPP”模式建设地下综合管廊，我市应结合实际情况在综合管廊建设中积极探索并实行PPP模式，即将社会资本引入综合管廊建设中，有效减少政府负债成本。可由城发集团下属的株洲市管线资产经营有限公司代表政府出资，通过招商引入社会资本共同组建项目公司并经政府授予特许经营权（特许经营期：20年），负责项目的建设、运营、管理，特许经营期满后移交政府委托的综合管廊运营管理单位。

资金来源：项目公司注册资本应超过项目总投资的30％，其余资金由项目公司通过项目融资方式自行筹集。

项目回报与收益模式：项目公司收入主要包括经营性收入和政府补贴，经营性收入包括入廊费和运营养护费。入廊费，可借鉴长沙等邻近城市的经验确定，运营养护费，可参考上海、广州、无锡等地经验（每公里60万元/年），由各管线单位所占截面比例分摊并按年付费。由于地下综合管廊项目公益性强，管线单位付费不足以满足项目回报要求，需政府提供补贴。但要求进行详细的切合株洲实情的相关财务测算。

道路建设单位配建（厦门模式）

由各道路建设单位在道路建设过程按规划同步建设地下综合管廊，各管线单位一次向建设单位交纳入廊费，入廊费按各管线单位直埋费的120％或按管廊建设费的50％由各管线单位按所占综合管廊的截面比例分摊。项目建成后移交政府委托的综合管廊运营管理单位。各管线单位按年交纳运营养护费以保证综合管廊的正常安全运行。

4、制定相关政策法规

（1）出台《株洲市地下综合管廊建设管理办法》。严格实行管线入廊政策，凡规划建设综合管廊的城市道路，规划入廊的所有管线必须入廊，任何单位和部门不得另行开挖道路铺设管线。

（2）建立收费机制。研究出台《株洲市地下综合管廊收费办法》。建立管线单位付费的定价机制，调价机制，坚持兼顾考虑和利益主体及多种因素的定价原则，保证收费定价机制的合理性以保障社会总体效益的最大化，相关各方享受的权利和承担的义务相匹配。

（3）建立综合管廊维护管理制度。建立完善的综合管廊安全管理体系和考核制度，对综合管廊进行有效管理和维护，保证综合管廊的正常运行。

备注：本文获得株洲市政协2015年优秀调研成果一等奖